ggg.sg新加坡组屋体系的浅析与借鉴
摘要
新加坡的公共组屋制度，不仅满足了居民的基本要求，也避免了开发商在房价上的恶意炒作，在房地产市场发展中走出了一条独特而成功的道路。本文从新加坡组屋的发展历程、规划特征、体制特征以及组屋销售与租赁等方面出发，浅析当前新加坡组屋体系的特征，并对组屋建设经验进行了概括性的总结，以期对我国保障性住房供应体系建设提出建议。
狮城新加坡，曾是一个殖民地国家，它的城市规划明显地受到英国的影响。在第二次世界大战中，新加坡受到了重创，原先的发展计划，已不能适应当时的需要。1959年，新加坡脱离英联邦建立自治邦，并于1965年8月6日宣布独立。房荒、就业和交通是首届政府面临的最大难题，尤以住房问题为重。
1 新加坡住宅建设历程概述
1959年之前新加坡还是英国的殖民地。在1950年代早期殖民政府通过“新加坡改进信托基金”(SIT:Singapore Improvement Trust)开始启动高层住宅建设。1959年新加坡脱离了英国殖民地的统治。
1960年成立了新加坡建屋发展局(HDB:Housing Development Board)--全面负责新加坡公共住房规划建设的法定机构--来开发政府组屋(Public House)，开始进行大规模、有计划的组屋建设。但是在1960年代中期之前，新加坡的组屋建设并没有像新加坡建屋发展局(HDB)期望的那样全面展开。HDB当时只是在靠近原有居民生活和工作的地方为重新定居的居民提供住房这些住房，主要用来满足急需住房的低收入家庭。采用的主要模式是通过对原有公房和聚落进行更新以及成片的开发重新组织城市土地来缓解住房压力。
一直到1965年新加坡开始通过建设新城来发展组屋，可以说新加坡的住宅建设主要是通过组屋的建设来推动发展的。目前新加坡大约有90%的人居住在由政府提供的组屋内，实现了为世人所熟知的“居者有其屋”的花园城市。 今日新加坡住宅的景象与昔日拥挤、杂乱的景象已大不相同，有这样的成就主要得益于新加坡政府发展组屋的策略，同时也得益于在发展组屋的新镇建设中采用了合理的组屋区发展模式。
2 组屋规划特征
2.1 新镇与组屋选址
在新加坡，HDB负责建造公共组屋，解决广大中低收入居民的居住问题。HDB为了改善居民的居住质量，发展新镇是其具体的措施。一般来说，新镇属于类似发展卫星城的概念，HDB的目标不仅仅是建立一个单一的住宅区，而是建立一个具有自给自足体系的新市镇。这些新镇往往是综合规划的大型居住项目，有较完善的服务设施，能与城市中心保持相对的独立性。
由于新加坡国土面积狭小，新镇内的政府组屋又均有高层高密度的特点，新镇事实上更像高度密集发展并有机联系的大城市系统中的一个结点，这种系统通过联系紧密的快速交通体系把新镇与城市中心紧密相连。
新镇的土地使用规划从总体规划实施以后开始系统化，建立了新镇发展的结构原型，结构原型对新镇内的居住、商业、绿地、娱乐、社会以及工业用地进行了适当的分配，并用道路网将它们整合在一起。同时各类用地分配的指标随着时代的发展在不断改变，这些结构原型只是在实际规划新镇时作为参考，要根据每个新镇实际情况调整有关的指标。
从布局和结构来看，建造的居住区(镇)设施配套是比较完善的。值得一提的是，为了在住宅周围提供就业权，新镇内预留10%-20%的土地用于工业配套设施，一般位于新镇的边缘。主要设置一些无污染的小规模劳动密集型工业，如制衣、纺织和电子配件制造厂等解决居民的就近就业问题。 新加坡组屋选址与总体规划相配合，大都分布在各区(镇)中心地铁站周围，充分利用区(镇)所在地区的社会公共服务设施。交通、学校、就业和配套依次成为影响人们选择居所的四大考虑因素。另外，政府在拆迁安置时也充分考虑新居所与原有居住区域的距离不能太远，以增强人们生活的便利性和归属感。 2.2 分级与规模
新加坡全国分为东、东北、北、西、中5个区域，共有55个规划区(Development Guide Plan，DGP)，其中33个规划区内包括23个新镇( NewTown)。组屋区的分级一般为三级：新镇、邻里和邻里组团。新镇的规模一般可容纳25000-50OO0个单位，总人口125000人--250 000人，用地625hm2,包括5-8个邻里。每个邻里容纳3000户--9000户，总人口为20000-30 000人，用地80hm2-100hm2。
每个邻里含6-7个邻里组团，范围由城市道路或自然界线划分，设置满足居民日常生活需要的服务设施和公共绿地。每个邻里组团一般容500户--1000户，总人口为2500-5000人，用地10hm2-15hm2，由4-8幢组屋楼围合而成，内设基本的服务设施和庭院，随着对居住环境户外活动空间的围合感和空间限定的重视，以及其可重复性，邻里组团成为新镇规划的基本单位。
新加坡组屋采用的“邻里中心”规划思想实际上是一个分层次配套的居住区公共活动中心概念，主要服务于本国居民日常活动，广泛的设置使得新加坡在城市扩展的同时，避免了发展中国家普遍出现的市区拥挤现象。邻里中心提供社区公共活动空间，形成社区凝聚力，有利于邻里和谐；户内生活向室外延伸，保证不降低居民生活品质的条件下，使户内户均建筑面积得到有效的控制。
邻里中心把所有商业和服务设施集于其中，既缩短了这些设施与社区居民的距离，又能充分满足人们多层次多方面的需求；既做到便民利民、又能提高社区居民的生活质量和城市的环境质量。邻里中心从宏观选点到微观布局都体现了节约用地的精神，各项设施集中统一安排，精心设计。一个邻里中心的选点一般都以距离服务范围内所有住宅不超过成人步行5分钟的步程（400M）为原则。
3 组屋建设特征
3.1 公共组屋土地来源
新加坡土地分为国家所有和个人所有两种，国家所有土地占土地总数的80%左右。1966年，新加坡政府颁布《土地征用法令》:规定政府有权征用私人土地用于国家建设；规定建造公共组屋，可在任何地方征用土地。被征用上地只有国家有权调整价格，价格规定后，不受市场影响，任何人不得随意抬价。征用土地是政府再分配财富和资源的强制性措施，所支付的补偿费远低于市场价。根据该项法令，建屋发展局能够以远低于市场的价格获得土地，保证了大规模公共住屋建设所需的土地。当然建屋发展局并非无偿使用土地，而是直接向土地局购买。
3.2 公共组屋建设
在公共组屋建设资金方面，建屋发展局的资金来源有三项:
1) 政府建房贷款 该项贷款实质是公积金的转化形式，中央公积金局把公积金归集起来后，除留足会员提款外，其余全部用于购买国家债券，政府把这部分资金贷给建屋发展局。
2) 购房资金贷款 居民购房可分期付款，居民从建屋发展局购房后，由该局提供分期贷款，并垫付周转资金。
3) 政府律贴 由于建屋局为非盈利机构，其出租组屋的租金和出售组屋的价格由政府确定，远远低于市场价格，无利可图，造成建屋发展局收支亏损。政府每年都从财政预算中给建屋发展局安排一笔津贴。
在组屋的建设地点方面，新加坡建屋发展局要详尽地分析历年住宅建设的数量和销售情况，针对申请购买组屋的家庭的数量及其对户型、地点的要求，以及各不同地区城市的基础设施状况、社会服务设施状况和就业机会来预测今后5年的需求量，从而选择最佳开发地点。
新加坡公共住屋建设最先是避开房屋密集的市中心区，选择在城市边缘地带起步。这样做便于吸引居民疏散出去，而且这些地区拆迁量少，地价与基地处理费用比较便宜。随着地铁、快速路等交通设施的发展，住宅建设才由近及远向外延伸，远郊区以外建设新镇，新镇住房费用平均比市区便宜38% ,而且交通也很便利，所有的屋村都有公共巴士连接轻轨和地铁站。
4 组屋的配售、转售、和租赁特征
新加坡组屋的流通领域可以分为第一市场和第二市场。第一市场是指直接向建屋局购买组屋，第二市场是指向已购买组屋的家庭购买转售的组屋，也称为公开市场。除出售组屋外，新加坡政府还以低廉的租金出租组屋，以满足低收入家庭的居住需求。
4.1 第一市场--组屋的配售
组屋的户型多样化，从一房式到六房式能满足不同结构家庭的需要；组屋的价格便宜，能够动用公积金支付，还可以分期付款；组屋的配套设施齐全，公共交通十分便利。这些因素使得组屋深受国民的欢迎。
4.1.1 购买条件
目前，在第一市场向建屋局直接购买组屋应当具备以下基本条件。
1) 申请人必须是新加坡公民，且应当至少与另一名公民或者永久居民组成家庭核心（家庭核心包括申请人与配偶或子女组成的家庭、未婚申请人与父母或兄弟姐妹组成的家庭）；
2) 申请人的年龄应当年满21岁；
3) 家庭月总收入低于规定的水平，如购买新建三房式的家庭月总收入顶限为3000元（新元，下文同），购买四、五房式与公寓式组屋的家庭月总收入顶限为8000元，其中，属于多代同堂家庭的月总收入顶限为12000元；
4) 申请人不能拥有私人住宅产业，但非住宅产业除外。
从以上四个条件可以看出，新加坡的组屋是针对本国国民家庭，满足不同收入层次需求的住房制度。2005年，新加坡职工月平均收入为3329元，由此可见，组屋面对的不仅是中低收入家庭。此外，每一个家庭有两次直接向建屋局购买组屋的机会，此规定不但引导国民对住房形成量力而行、梯度消费的消费习惯，同时,也满足了国民提升居住水平的需求；购买组屋后的家庭即便经济条件发生较大提升，或者又购买了私人住宅，只要仍然居住在组屋内，政府也不要求其退出组屋。因此，组屋造福了绝大部分的新加坡国民。
5 启示与借鉴
建屋发展局代表政府建设组屋，不仅负责新加坡公共组屋区的总体规划、设计和建造，还是最大的房地产经营管理者。新加坡建屋发展局是独立性非营利机构，它的财政预算也被纳入国家计划，可以无偿得到政府划拨的土地，而私人房地产商必须通过土地批租，有偿获得土地使用权。
新加坡政府在1955年建立中央公积金制度，同年7月成立了中央公积金局。当时建立公积金制度的目的是通过公积金这种强制储蓄制度，预先筹集个人养老资金以解决职工的养老问题。之后，随着居民收入的提高，公积金存款大幅度提高，政府允许公积金会员动用存储的公积金购买政府组屋。按照新加坡法律规定，所有受薪人员在新加坡参加工作时，就自动成为公积金会的会员，必须交纳公积金储存。中央公积金的总缴费率达到37%，其中雇员负担20%，雇主负担17%。
公积金账户分如下3个户头；一是普通账户(公积金的72.5%)，用于家庭的投资，如购买政府组屋等；二是特别账户(公积金的10%)，达到退休年龄时方能领取；三是医疗账户(公积金的17.5%)。中央公积金以低于市场利率2个百分点的优惠利率提供抵押贷款，贷款额度可达到住房价格的80%-90%。公积金是组屋长期稳定发展的重要支柱，政府每年维持组屋制度运行所需的大笔资金也来源于此。
5.1.3 政府的补贴政策 新加坡中低收入者能够买得起房，除了受益于公积金制度以外，政府还以各种形式向公民提供大量的住房补贴，从而使组屋价格保持在一般人能够承受的范围内。同时，对不同收入者实行差别补贴政策。
首先，对购买不同户型(面积)的家庭，政府的优惠程度是不一样的。最大优惠可以达到半价。在贷款方面，对不同收入家庭的人在贷款方式上实行差别对待:一般收入的贷款额度为80%，低收入者可达90%。其次实在无力购房的。例如月收入少于800新元者，政府还允许租用组屋。第三，对于暂时无力购房的，还实行“先租后买计划”。第四，在住房翻新时，政府给予的津贴也是有差别的。房子越大，补贴越少。
5.1.4 严格的申请和审查制度 为防止有人利用组屋进行投机活动，新加坡政府制定了细致和周全的法律法规，对居民购买组屋等行为进行严格的监控。根据新加坡政府的规定，任何人在买卖组屋时必须提供准确、详实的资料。如果一旦发现弄虚作假，当事人将面临5000新元的罚款或6个月的监禁，或者同时面临两项处罚。
对于那些购买了其他公寓和独立洋房的“有钱人”，是不允许购买组屋的。为了避免有人买组屋做投资，新加坡政府采取了一系列措施。规定，所买的组屋5年内不许转让，如果实在要在不满5年内卖出，必须通过政府的机构，不可以直接在市场上出售；同一户人家不许买第二套组屋，不允许纯粹地以投资为目的买房；如果购买了公寓后，又买了组屋用来出租，这在新加坡也是不允许的，所以不管买了多少公寓房，只要买了组屋，就必须住在组屋内，组屋居民在获得组屋后5年之内不可以出租，5年之后允许腾出半套出租，但房主必须与房客合住。如果在买卖组屋时故意报高房价，就有可能受到法律的制裁。
来源：中森生态城市研究中心