新加坡组屋融资模式及制度保障

为解决中低收入居民的住房问题，新加坡政府提供统一规划和建造、统一规定价格以低价出售或出租给广大中低收入群体使用的组屋。截至 2012 年底，新加坡政府累计建成 103 万套组屋，83% 的常住人口生活在组屋，80% 的常住人口拥有组屋产权。新加坡组屋的融资模式及其可持续性的制度保障，对于解决我国保障房融资难题有一定启示意义。

一、新加坡组屋的融资模式

组屋融资分为组屋建设融资和组屋消费融资。其中，组屋建设融资是组屋建设机构在开发建设、翻新、升级、重建、设施配套等方面获得的资金支持。组屋消费融资包括组屋购买者在支付贷款首付和月供、组屋租赁者支付租金时所获得的资金支持，以及中低收入家庭获得的额外住房补贴等。

( 一) 组屋建设融资

1960 年，新加坡成立的建屋发展局( HDB) ，直属国家发展部，是一个独立的非营利机构，其财政预算纳入国家计划。建屋发展局的职责是提供普通居民能负担得起的高品质住宅、规划布局合理且能持续发展的城镇、创建充满活力和富有凝聚力的社区。建屋发展局主要从政府和市场两个渠道融通资金，并得到政府的重点扶持。政府通过补贴和贷款等形式向建屋发展局提供组屋资金，其中政府贷款是主要资金来源。政府贷款包括抵押贷款、改造贷款和房屋发展贷款。其中，改造贷款主要用于组屋改造计划，房屋发展贷款用于建屋发展局的发展计划和补充运营资金，利率与新加坡星展银行加权平均房贷利率挂钩。市场融资主要有银行贷款和发行债券两种方式，获得的资金用于星展银行发展计划和借新还旧。近年来，建屋发展局更加注重通过市场化手段融通资金，通过发行债券方式筹集资金的数量不断上升，2008 ～ 2012 年债券筹资额分别为55. 5、55. 5、65. 4、92. 5、143. 9 亿美元。

( 二) 组屋消费融资

建屋发展局、中央公积金局等通过各种方式，为组屋消费者融通资金。组屋消费资金支持仅针对自住型需求者，严格将投资或投机性需求者排除在外。

1. 建屋发展局向组屋购买者提供优惠贷款。为加速组屋建设资金尽快回笼，同时帮助更多家庭拥有住房，建屋发展局为组屋购买者提供优惠贷款。从2007 年1月1日起，建屋发展局要求所有组屋优惠贷款申请者必须先取得贷款资格。只有新加坡公民、低收入者和无额外物业者才能获得贷款资格，贷款资格的有效期为批准之日起6 个月内。建屋发展局的优惠贷款利率很低，仅在公积金普通账户的利率基础上上浮0.1%。每年1 月、4 月、7 月和10 月，根据中央公积金的利率变化进行修订。

2. 中央公积金局允许使用公积金支付贷款首付和月供。建屋发展局优惠贷款的首付金额通常为组屋售价的10%。1968 年实施的“居者有其屋”计划允许会员使用公积金存款缴纳组屋首付，但在公积金存款不足的情况下，要求用现金补齐差额。此外，购房人还可以使用公积金支付银行贷款的部分首付。银行贷款最低首付为房价的20%，其中5% 必须是现金，剩余15% 可以是公积金存款、现金和补贴。“居者有其屋”计划还允许借款人用公积金存款偿还房贷本息即月供。本息偿付从每月1 日开始，如果该月未还款，建屋发展局将以未付分期款作为基数向借款人收取罚金。此外，借款人也可使用公积金偿还邮政储蓄银行和商业银行等金融机构的贷款本息、支付购房过程中发生的勘测和律师费用。2012 年，56 万名中央公积金会员共取出62. 7 亿美元公积金用于支付建屋发展局优惠贷款的首付和月供; 19 万名会员共取出27.1亿美元用于支付银行贷款的首付和月供。

3. 中央公积金局为中低收入家庭提供公积金补贴。公积金补贴包括额外公积金补贴和特殊公积金补贴。额外公积金补贴是针对中低收入家庭购置首套房而提供的资金支持。申请人及其家庭成员不能有以下情况: 是建屋发展局组屋、私人组屋或执行共管公寓的房主; 已经出售一套从建屋发展局购买的组屋、从发展商处购买的私人组屋或执行共管公寓; 在买二手组屋时获得中央公积金局的补贴; 已获得过其他形式的补贴等。额外公积金补贴是基于工作福利的补贴，要求至少有一名申请人已经连续工作12 个月并在申请时仍在工作。申请前12 个月家庭平均月收入在5000 美元以下才能获得额外公积金补贴，补贴随着收入减少而增加，补贴的最高额度是4 万美元。补贴能用来购买新组屋、二手组屋和私人组屋。除额外公积金补贴外，还有特殊公积金补贴。2013 年6 月之前，只有月收入在2250 美元以下的家庭才能获得特殊公积金补贴，且购买的组屋必须在3 房及以下。从2013 年7 月开始，月收入在6500 美元以下的家庭均可申请特殊公积金补贴。从2013 年8 月7 日起，新加坡中等收入居民可以用特殊公积金补贴购买4 房式组屋。额外公积金补贴与特殊公积金补贴都是提供给低收入人群，二者的区别在于特殊公积金补贴使用范围更广，可以用来购买建屋发展局新组屋、二手组屋和私人组屋，而额外公积金补助只能用于购买建屋发展局新组屋且组屋必须在4 房之内。

二、新加坡组屋融资模式的制度保障

建屋发展局1960 年成立时，受制于资金短缺只能提供少量组屋。在“居者有其屋”计划实施后，组屋建设速度明显加快，质量稳步提升、组屋周边环境明显改善、组屋建造套数不断增加，组屋自有率持续上升，表明新加坡组屋在开发、建设、销售、分配、消费上取得成功并实现可持续发展，这与公积金强制缴存、合理限制组屋需求、预购组屋等强有力的制度保障密不可分。建屋发展局从政府、债券市场和银行等处筹集资金，其中政府是最大资金供给者。新加坡政府提供的各类贷款并不源于财政资金，而是来自公积金。政府针对中央公积金局发行特种国债将公积金集中起来，再按公积金存款利率放贷给建屋发展局。强制缴纳制度和高缴存率保证公积金账户的资金充足，充足的公积金成为政府资助建屋发展局的强大后盾。

( 一) 强制缴存制度

新加坡《住房公积金法》规定，雇主必须为其在新加坡有薪金收入的本地雇员缴纳住房公积金，本地雇员指在新加坡有薪金收入的公民和永久居民。中央公积金局( CPF) 不断加强执法力度，对不缴纳、少缴纳和延迟缴纳的雇主进行严厉追缴和惩处。2012 年，该局已追回欠款和逾期付款共计2. 9 亿美元，总计使超过20 万雇员从中受益。

( 二) 高缴存比例

新加坡不但实施公积金强制缴存，且公积金缴存比率较高。表3 为新加坡A、B 两类员工的公积金缴存比例。根据是否有养老金将员工分为A、B 两类，其中A 类员工包括私营部门的雇员、法定机构和公立学校中无养老金的雇员、政府中无养老金的雇员; B 类员工包括法定机构和公立学校中有养老金的雇员、政府中有养老金的雇员。50 岁以下的A 类员工，雇主和雇员合计缴存金额占雇员工资的36%，50 岁以后，公积金缴存比例逐渐减少。新加坡中央公积金局将雇主和雇员合计缴存金额合并后分别存入三个账户: 普通账户、特殊账户和医疗账户。其中普通账户的资金可以用于购买建屋发展局新建组屋、转售组屋和执行共管公寓。公积金缴存额在三个账户之间的分配随年龄变化而变化，雇员年龄越小，分配到普通账户的比例越高。如，当雇主年龄小于35 岁时，A 类员工工资的23%划入普通账户，占

公积金缴存额的63. 9%，这种分配方式有力地支持了年轻人购买组屋。在强制缴存和高缴存率等共同作用下，截至2013 年9 月，CPF 会员总数达348 万人，其中活跃会员人数达183 万人，CPF 账户余额为2481. 1 亿新元，其中普通账户971. 4 亿新元。可见，巨额公积金账户余额具备源源不断为建屋发展局提供间接资金支持的实力。

( 三) 公积金偿付保障制度

尽管建屋发展局优惠贷款的首付比例只有组屋价格的10%，但允许购房人同时使用公积金普通账户、额外公积金补贴和特殊公积金补贴来缴纳首付，因此首付并不是问题。对于低收入家庭，额外公积金补贴和特殊公积金补贴之和通常大于首付金额。由于这两种补贴只能用于首付，造成实际首付额高于组屋售价的10%，进而降低贷款总额和月供。允许用公积金偿付月供使购房人有了稳定的还款来源。建屋发展局优惠贷款利率仅在公积金存款利率基础上上浮0. 1%，使会员的公积金存款利息可以抵消贷款的大部分成本。此外，月还款额不超过家庭平均月收入35% 的规定，将还款额控制在家庭收入的一定范围内，使月供不会造成家庭生活质量明显下降。家庭保障计划使借款人在失去工作能力后获得巨额补偿，使其能够继续偿付月供直至拥有组屋产权。除上述因素外，较低的房价收入比、公积金强制缴存和高缴存率也是借款人能够一次性缴纳首付和及时偿付月供的重要原因。可见，公积金的大力支持提升了组屋购买者的偿付能力，降低了借款人的违约率，保障建屋发展局能够按预期计划回笼建设资金。

由于公积金是组屋建设和消费资金的重要来源，因此新加坡政府采取措施保证公积金账户资金充足。具体表现为: 一是不允许缴存会员提现，会员使用公积金支付首付和月供，都是公积金局直接将资金划转到建屋发展局，从而有效避免会员作弊套取公积金的可能性。二是屋主转卖组屋时，如果当初购买时动用公积金，则必须将贷款本金及利息如数再存入中央公积金局，以保证公积金账户资金充足。