新加坡模式：居者有其屋

近日，深圳市住房和建设局党组书记、局长张学凡关于深圳住房要学习“新加坡模式”的公开讲话，再次引发各界对深圳楼市以及“新加波模式”的热议。

新加坡模式：“居者有其屋”计划

住房供应制度：政府组屋主导下呈现多层次、阶梯化供应

作为住房供应制度改革的“三好生”，新加坡政府真正实现了“居者有其屋”。时任总理李光耀先生认为，要使社会稳定、经济发展，第一个办法就是把所有的无产阶级变为有产阶级，强调“如果每个家庭都有自己的住房，国家将会更加稳定。我们要让新加坡每个家庭都有真正的资产让他们去保护，尤其是他们自己的住房”。因此，1964 年新加坡政府推出“居者有其屋”计划，开启了房地产制度的新篇章。据新加坡统计局，2018 年新加坡住房自有率已超90%，其中约78.7%的居民居住在政府提供的组屋当中。

当前，新加坡实行多层次、阶梯化的双轨制住房供应体系。自治初期，刚摆脱英国殖民统治的新加坡国内经济一片萧条，人口急剧增长与失业率高增导致住房压力突显。但伴随工业革命、第三产业崛起等一系列改革机遇，新加坡经济逐渐复苏好转进入高速发展期，并于1995 年跻身“发达国家”队列。根据IMF 数据，2018 年新加坡人均GDP 达到约6.4万美元，已超越美国位居世界排名第八位。

为同时满足不同收入阶层人群的住房需求，八十年代后期新加坡政府创造性地提出以“廉租房——廉价组屋——高端组屋——私人住宅”为代表的阶梯化住房结构，至此“中低收入靠保障，高收入靠市场”的双轨制住房供应体系基本建立。

从住房类型结构来看，政府组屋为主，私人住宅为辅。新加坡统计局数据显示，2018 年住房存量共计达132.5 万套，其中政府组屋约104.3 万套（占比近79%），是私人住宅规模的3.7 倍。同时，当前新加坡经济发展水平较高，中等收入家庭代替低收入人群已经一跃成为政府组屋新的目标群体，因此现阶段组屋中四居室和五居室市场空间不断扩大，截止至2018 年共计存量约72.8 万套。

组屋与私宅的区别主要体现在两点：一方面，由于政府是组屋定价的主体，通过对购买组屋资格的严格控制使得组屋价格缺乏弹性，而私宅由房地产商开发与销售，市场决定其售价。另一方面，二者产权存在较大差异，由于组屋产权属于政府，因此政府组屋必须要住满政府规定的期限后才可以转卖，且转售对象严格受限，而私宅的交易则更为灵活。

从新加坡人口结构来看，不断增加的外来人口促使私房市场快速发展。受多元转口贸易的影响，新加坡开放的移民政策与多元化的宗教背景吸引大批外国人移民定居，永久居民与外国人总数不断增长，私人房地产市场随之兴起。一方面，由于政府组屋只面向新加坡本国公民开放，外来人口（永久居民与外国人）不具备购买组屋新房资格。另一方面，目前组屋市场历经政府多年的发展已较为成熟，支持私人住宅是新加坡房地产市场的新机遇。

以史为鉴：回顾新加坡住房制度的发展过程

第一阶段（1959 年-1964 年）：“房荒”背景下政府组屋主要面向低收入群体，采取“只租不售”模式。1960 年建屋发展局（HDB）正式成立，作为国家法定机构，建屋发展局承担起改造市区，建设和管理公共住房的职责，并在2003 年之前一直是政府组屋唯一的房屋贷款提供者。成立之初考虑到解决“房荒”问题的紧迫性与低收入人群的购买能力，建屋发展局在该时期推出的房屋单位主要以低成本住房为主，用于人们租住，并未形成商品房交易市场。

第二阶段（1965 年-1973 年）：供需两端同时发力，加速“自有化”进程。从供给端看，新加坡土地征用制度改革（详见下文）是组屋价格优惠、数量充足的重要保障。从需求端看，公积金制度出台与贷款补贴激发中低收入群体购房积极性，居民购买力得到有效释放。同时，1971 年政府逐步放宽转售市场，以增加组屋市场活力、满足居民改善性住房需求。

第三阶段（1974 年-1987 年）：中等收入群体开始成为政府组屋供给新的发力对象，大户型组屋占比大幅增加。1974 年国营房屋与城市开发公司（HUDC）成立，专门面向中等收入家庭建设面积约为139-158 平方米的大户型组屋（四、五房式）。同时放宽组屋购买条件，凡家庭月收入在12000 新元（多代家庭为18000 新元）以下者均可购买，以满足更多中等收入家庭住房需求。

第四阶段（1988 年-至今）：多元化的需求与高质量的组屋。伴随新加坡经济的高速增长，人们对住房的要求已经从居住属性转向品质追求。一方面，新加坡组屋类型由“阶梯化”不断向“多元化”发展，“夹心层购房—高档组屋—环保住宅—多代共住”的定位变化，体现了人们对于住宅需求的转变。另一方面，为改善居民现有居住条件，建屋发展局制定一系列计划用于升级改造老旧组屋，如1995 年推出的选择性整体再开发计划（SERS），通过重新开发部分老旧组屋以提高土地利用效率。

“四大制度”共同推动新加坡住房制度平稳发展

土地制度：土地征用制度有效保障了政府获地的成本和数量基于量的角度，1966 年新加坡政府出台的《土地征用法令》规定，政府有权征用私人土地用于国家建设。建屋发展局若需要建造政府组屋，可在任何地方征用土地，加之征用价格远低于市场水平，从数量上保证了建造政府组屋的充足土地供给，国有土地占比持续增长，截至2018 年已从自治初期的40%上升至90%。

基于价的角度，法令同时规定政府有权利调整征收地价，直至1995 年才逐渐转向市场价格征地。因此，建屋发展局能够以远低于市场的价格获得土地，同时低成本的土地有效支撑了低成本组屋的建造，使得中低收入家庭也能够买得起组屋。

为支持土地征用政策和保障社会福利，新加坡实施拆迁安置政策。1963 年建屋发展局成立了拆迁安置部，主要负责贫民窟、棚户区和私人地域的拆迁工作，实现土地清理和住房建设的同步进行。除此之外，建屋发展局还制定了“总体重建计划”，通过拆除一些房龄高、而楼层不高的旧组屋区用来重新发展。

住房金融制度：中央公积金制度，支持政府组屋建设、保障居民购买能力

新加坡的公积金制度建立于1955 年，建立初期主要用于解决员工退休养老保障问题，1968年起开始用于住房。从征收机制看，公积金覆盖面广且缴纳具有强制性，所有新加坡公民和获得永久居留权的居民都必须参与公积金储蓄计划。从运行机制看，中央公积金采取封闭式管理，为保证专款专用，会根据用途分别分配到普通账户（资金分配比例最大）、特别账户、保健账户，并且强调贷存分离，具有高存低贷的特点。

新加坡公积金制度从供需两端着力，实现住房建设与销售的良性循环。供给端，中央公积金局利用收缴的会员储蓄存款购买政府债券，政府再通过专项资金计划将资金投放给建屋发展局，为其提供稳定而低成本的建设资金，支持政府“建得起”组屋。需求端，一方面，公积金可用于支付购房首付、偿还HDB 贷款本息。另一方面，1994 年中央公积金局开启住房补贴计划，覆盖新组房与二手组房购买，补贴力度最高可覆盖购房成本的90%（二居室组房）。阶梯化的住房补贴合理助力不同收入群体的购房需求，靶向性特点显著，让新加坡居民都能买得起房。

“高”公积金存款利率与“低”HDB 贷款利率维系了新加坡住房金融体系平衡。一方面，相较于普通的商业贷款，建屋发展局（HDB）贷款申请条件更为严格且限于购买组屋，但具有“低首付、低利息”的优惠特点。近10 年来HDB 贷款利率维持在2.6%，远低于目前新加坡5.28%的商业银行贷款利率。另一方面，新加坡居民通过缴纳公积金可以享受到高于商业银行储蓄存款利率的存款收益。因此，组屋的资金市场呈现出“高存低贷”的特点，居民资产追求高收益、负债追求低成本，有效维系了这一金融体系的平衡。

税收制度：“劫贫济富”的房地产税收体系是抑制投机的重要手段

以保护弱势群体，鼓励居民购房自住为出发点，新加坡的房地产税收制度实施差异化的累进税率，对本国公民、首套住房均实施减免优惠。

（1）交易环节：印花税和所得税覆盖范围广，租售环节均需缴纳。新加坡政府在交易环节征收印花税和所得税主要是用于抑制房屋投机行为，鼓励居民购房自住。相比于并非单独缴纳的所得税（适用于0-22%的个人所得税税率），印花税针对住房缴纳要求更为精确。

（2）保有环节：财产税基于资产年值征收，对自住房屋实施低税率。一方面，财政税征收范围较广，无论是政府组屋还是私人住宅、自住还是租赁，均需缴纳。但另一方面，对自住型住宅采取的整体税率水平较低。

住房保障制度：最低收入群体可租住，组屋向特定群体倾斜

为解决最低收入群体的居住需求，政府允许以极低的价格租住组屋。鉴于最低收入群体不具备购买组屋的能力，新加坡政府推出“公共租赁计划”，以保障该群体基本的居住需求。为真正实现保障刚需，该计划对于申请人的年龄、收入、私产情况均有严格的限定，同时可以提供的住房类型为早期建设的1、2 居室组屋。

在组屋的分配过程中政府会优先保障初次申购者和“特殊群体”。根据新加坡统计局数据，对于发展不完全的组屋区，建屋发展局（HDB）配额中初次申购者占比超70%，而对于成熟组屋区，HDB 优先分配的力度更强，该项占比可高达95%。同时，组屋分配过程优先向“特殊群体”（老年、育儿、多代等家庭）倾斜，而高档的私人组屋住宅（DBSS）优先分配程度较低，执行公寓（EC）不再享有优先分配政策。

政府的角色：“严厉”与“稳定”兼具的调控手段

新加坡住房价格阶梯化分布，政府重在“调控”而非“打压”。政府组屋与私人住宅的双轨制供应，决定了新加坡政府对房地产市场的差别化调控，既保障了中低收入人群的基本住房需求，也保持了私房的市场化活力，并非一味打压房价与房地产业发展。相较于政府组屋长期相对低廉的价格水平，私人住宅价格呈不断走高趋势。1975 年至2018 年期间，新加坡私人住宅价格指数从8.9 一路攀升至150.8，上涨近16 倍。

严控申购和退出环节，抑制房地产投机需求。从申购条件看，政府对组屋的购买设置了严格的收入限制及产权条件，确保组屋仅为满足中低收入人群的基本住房需求，而非作为投资对象用于资产增值。从退出环节看，伴随着自治初期“房荒”问题的有效解决，1971年起政府逐渐放开转售市场（此前仅能以特定价格回售给HDB），提供了资产变现的新途径。但在转售及转租市场日益开放、退出方式不断丰富的同时，新加坡政府又设定较为严格的退出条件，达到抑制投机行为的目的。

以“居者有其屋”为目标，保持连续稳定的住房政策。1964 年，时任新加坡第一任总理李光耀先生首次提出“居者有其屋”计划，而后在1995 年，第二任总理吴作栋也曾明确指出“我们政府的政策就是要让每一个新加坡人都能在自己的国家拥有他自己的切身利益….他们最好的切身利益莫过于在这里拥有一套政府组屋或一套私人住房。”在新加坡领导人的高度关注下，一系列围绕“居者有其屋”的政策不断出台，从1966 年颁布的《土地征用法》，到1968 年公积金制度改革，再到1996 年的EC 公寓，以及近几年推出的DBSS公寓、3-Gens 公寓等。连续稳定的住房政策为新加坡房地产平稳发展提供了重要保障。